Ladislav Orosz, a Szlovák Köztársaság alkotmánybírája hozzávetőleg húsz évvel a rendszerváltást követően vett részt az „A szlovákiai magyar kisebbség az 1989-es évet követő társadalmi transzformációs folyamatban” című projekt munkájában, s elsősorban a szlovákiai magyarok jogállásában bekövetkezett törvényi változásokat vizsgálta. Tanulmánya rövidítetett változatban a Štefan Šutaj vezette munkaközösség által jegyzett, az „A szlovákiai magyar kisebbség az 1989-es évet követően” című monográfiában jelent meg (ŠUTAJ, Š. a kol.: Maďarská menšina na Slovensku po roku 1989. Prešov : Universum, 2008). Ismertetőnk ennek a tanulmánynak a nemzeti kisebbségek jogállását érintő leglényegesebb részeit és következtetéseit összegzi, mert bár a megszületése óta nyolc év eltelt, a jogállás vonatkozásában azóta lényegében semmilyen kedvező változás nem következett be.
Orosz azzal vezeti fel tanulmányát, hogy: „A nemzeti kisebbségek és etnikai csoportok helyzete elemzésének elvitathatatlan része a jogállásuk értékelése. Alapvető jelentősége van a nemzeti kisebbség helyzetének megítélésében, különösen egy demokratikus és jogállamban – melyként önmagát a Szlovák Köztársaság saját alaptörvénye bevezető cikkelyében (a Szlovák Köztársaság Alkotmánya 1. cikkelyének 1. bekezdése) meghatározza – a jogi síknak. A demokratikus és jogállam lényegéből fakad ugyanis az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tisztelete és tiszteletben tartása, beleértve a nemzeti kisebbségnek megadott jogokat is, miközben ezek szavatolása és védelme kulcsfontosságú kötelessége a közhatalom minden szervének, különösképpen a jogvédelmet ellátó szerveknek.”
Az 1989-es novemberi eseményeket követően, melyeknek közvetlen következményei voltak az alapvető hatalmi-politikai változások, a volt Csehszlovákiában komplex társadalmi transzformációs folyamat indult el. Ez 1993. január 1-jétől Szlovákia területén már önálló szlovák államisági keretek között megszakítás nélkül folytatódott. Jogrend tekintetében ez a folyamat az alkotmány bevezető rendelkezésének kitételével összhangban a demokratikus és jogállam kialakításában testesült meg. Ennek szükségszerű kísérőjelensége volt a jogrend összes összetevőjének átalakítása az alapvető, a szilárd nyugati demokráciákra jellemző politikai és jogi kiindulópontnak (a demokratikus jogállam elveinek) megfelelően. Orosz ekkor még nem tekinti lezártnak a folyamatot, a részeredményeket viszont már értékelésre alkalmasnak tartja.
Új jogrend születik
Orosz emlékeztet, hogy az elvi alapjaiban új jogrend megalkotása bonyolult folyamat, különösen ha olyan éles politikai összeütközésekben születik, mely még ma (2008) is jellemző Szlovákiára, és ha olyan új, a modern állam működéséről minimális ismeretekkel rendelkező politikai elitek alkotják meg, akiknek inkább a forradalmi ösztöneikre kell hagyatkozniuk, mint államférfiúi bölcsességükre. „Szem előtt kell tartani a lakosság többségének alapvető demokráciadeficitjét, a politikai kultúra és jogi tudatosság hiányát, ami szükségszerű következménye volt a megelőző fejlődésvonalnak, és amely lehetővé tette (és még mindig lehetővé teszi) a politikai eliteknek, hogy egyszerű és látszólag vonzó politikai témákkal szerezzenek pontokat a felhalmozódott társadalmi problémák megoldásának komplex megragadása helyett.”
Ezeket a tényeket figyelembe kell venni a magyar és a többi kisebbség jogállásában 1989-ben bekövetkezett változások értékelésekor, írja Orosz. A nemzeti kisebbségek új jogállásának, különösképpen pedig a magyar kisebbség jogállásának kialakítását természetszerűleg befolyásolták a fentiek mellett az ezeréves történelmi együttélés áldatlan tapasztalatai is, melyeket a szocialista rezsim tabuként kezelt. „Ezért is válhatott 1989-et követően a hatalmi harc részeként a magyar kisebbség jogállásának kérdése és többségi nemzethez való viszonya erőteljes és általában konfrontatív társadalmi vita tárgyává, mely különösképpen a múlt század 90-es éveiben nagy jelentőségű építőeleme volt a politikai küzdelemnek. A történelmi traumák és a „szlovák dél” etnikai viszonyainak ellenséges boncolgatása az új politikai pártok politikai fegyvertárának alapeszközévé váltak, s ebből a politikai verseny során komoly hasznot húztak (és sajnos, húznak még ma is).”
A vázolt társadalmi-politikai klíma nagyon megnehezítette a nemzeti kisebbségek olyan jogállásához vezető utat, amely fenntartások nélkül megfelelne a jelenlegi nemzetközi jogi standardoknak és a Szlovák Köztársaság Alkotmányában deklarált jogoknak, valamint a demokratikus jogállami követelményeknek. Orosz ezért is választja azt a módszert, hogy nem pusztán a magyarok és más kisebbségek jogállásában bekövetkezett törvényi változásokat összegzi, hanem a változások társadalmi környezetét, összefüggéseit is felvázolja.
Kis jogtörténeti kronológia
Orosz 2004-ben, Szlovákia uniós taggá válását megelőzően készült összehasonlító jogi elemzésében részletesen kitér arra, hogy a nemzeti kisebbségek jogállásának és jogainak alkotmányos rögzítése történelmi hagyomány, mely az Osztrák- Magyar Monarchia 1867-es, a birodalmi állampolgárok általános jogairól rendelkező alapokmányának 19. cikkelyében van lefektetve. Ennek értelmében minden nemzetiség egyenlő jogokkal bír, egyenlő nemzetiségi identitásának védelmében és nyelvhasználatában, a nyelvek egyenlőek az oktatásban, a hivatalokban és a közéletben s ezt az állam elismeri. A több nemzetiségű tartományokban az oktatásban nyomásgyakorlás nélkül oktatnak második nyelvet, s ehhez minden nemzetiség megkapja a szükséges eszközöket.
Tulajdonképpen erre épült az első Csehszlovákia 121/1920. sz. törvényben kihirdetett alkotmánylevele, mely Orosz szerint jócskán meghaladta az akkori általános nemzetközi szabályozási szintet. Ennek magyarázatát szinte minden csehszlovákiai elemző a létrehozott ország nemzetiségi sokszínűségében és a történelmi körülményekben látja. Csehszlovákia a Saint -Germain-i szerződés aláírásában vállalta, hogy a szerződésben megfogalmazott határozatokat változtatás nélkül jogrendje részévé teszi és nem fogad el olyan jogszabályt, amely ezekkel ellentétes lenne. A nemzeti, vallási és faji kisebbségek védelme és jogai az alkotmánylevél hatodik szakaszának 128 – 134. cikkelyeiben kerültek lefektetésre. A 128. cikkely kimondta: „A Csehszlovák Köztársaság minden állampolgára egyenlő a törvény előtt és egyenlő polgári és politikai jogokat élvez tekintet nélkül fajára, nyelvére vagy vallására.
A felekezeti, vallási, hitbeli és nyelvi különbözőség a Csehszlovák Köztársaság egyetlen állampolgárának sem lehet kárára az általános jogrend keretei között, főként a közszolgálathoz, a hivatalokhoz és rangfokozatokhoz való hozzáférés tekintetében, vagy ha bármilyen vállalkozás vagy hivatás gyakorlásáról van szó.
A Csehszlovák Köztársaság állampolgárai az általános érvényű jogszabályi keretek között szabadon használhatják bármely nyelvet a magán és üzleti kapcsolatokban, felekezeti kapcsolataikban, a sajtóban és bármilyen kiadványban, vagy emberek nyilvános nagygyűlésein.
Mindez azonban nem korlátozza azokat a jogokat, melyekkel az állami hatóságok rendelkeznek e területeken a már hatályos vagy a jövőben kiadásra kerülő törvények szerint a közrend és állambiztonság fenntartása, valamint a hatékony ellenőrzés okán.”
A 129. cikkely még hozzáteszi: „A Csehszlovák Köztársaság nyelvtörvényének alapelveit külön törvény rögzíti, mely része a jelen alkotmánylevélnek.”
A 130. cikkely ismét megerősíti a jog előtti egyenlőséget. „Ha az állampolgároknak az általános érvényű jogszabályi keretek között jogukban áll saját költségeikre jótékonysági intézményeket, vallási és szociális intézményeket, iskolákat és más nevelési intézményeket alapítani, működtetni és irányítani, tekintet nélkül nemzetiségükre, nyelvükre, felekezetükre és fajukra kölcsönösen egyenlőek e jogban és az ilyen intézményekben szabadon használhatják saját nyelvüket és gyakorolhatják vallásukat.”
A kisebbségek szempontjából fontos jogot rögzít a 131. alkotmánycikkely, mely kimondja: „A városokban és járásokban, ahol jelentős hányadban él olyan csehszlovák állampolgár, akinek a nyelve nem a csehszlovák nyelv, biztosítva van ezen csehszlovák állampolgárok gyermekeinek az állami oktatási rendszerben, az általános érvényű oktatási jogszabályi keretek között a megfelelő lehetőség, hogy saját nyelvükön részesüljenek oktatásban, egyidejűleg a csehszlovák nyelv oktatása is kötelezővé tehető.”
A 132. cikkely kimondja: „Ha a városokban és járásokban, ahol jelentős hányadban él olyan csehszlovák állampolgár, aki felekezeti, nemzetiségi vagy nyelvi kisebbséghez tartozik, bizonyos mértékű kiadásokat az állami költségvetés közalapjaiból, a községi költségvetésekből vagy más közköltségvetésekből a nevelésükre, vallásgyakorlásukra vagy jótékonysági tevékenységükre kell fordítani; a kisebbségeknek ily módon biztosítják a közigazgatásra vonatkozó általános érvényű jogszabályi keretek között a részesedést a közjavakból és azok használatából.”
A 133. cikkely rendelkezik arról, hogy a „jelentős hányad” fogalmát külön törvény fogja szabályozni.
A 134. cikkely pedig kimondja: „Az erőszakos elnemzetietlenítés bármely formája tilos. Ezen alapelv figyelmen kívül hagyását törvénnyel bűncselekménnyé lehet nyilvánítani.”
A szlovák állam (1939 – 1945) is megtartotta azt a hagyományt, hogy a nemzeti kisebbségek jogállását alkotmányában rögzítette. A 185/1939. sz. alkotmánytörvény 12. fejezete tartalmazta mindezt a következőképpen:
„91. §
(1) Az állampolgárok szabadon megvallhatják nemzetiségüket.
(2) Az állampolgárok nemzetiségi hovatartozásáról katasztert (nyilvántartást) vezetnek.
(3) Változások a nemzetiségi kataszterben csak a törvény keretei közt történhetnek.
(4) A részleteket törvény szabályozza.
92. §
(1) Az elnemzetietlenítésre irányuló bármely tevékenység büntetendő.
(2) A részleteket törvény szabályozza.
93. §
(1) A nemzetiségi csoportoknak, melyek honosak Szlovákia területén, jogukban áll kulturálisan és politikailag megszervezni önmagukat saját vezetés alatt.
(2) A nemzetiségi csoportok és azok tagjai (91. §) kulturális kapcsolatokat teremthetnek és tarthatnak fenn anyanemzeteikkel.
94. §
A nemzetiségi csoportoknak joguk van a közéletben és az iskolákban a saját nyelvük használatára, melyről külön jogszabály is kiadásra kerül.
95. §
A nemzetiségi csoportok jogai, melyeket az alkotmány tartalmaz, olyan mértékben érvényesek, amilyen mértékben az ugyanilyen jogokat az adott nemzeti kisebbség anyaországában élő szlovák kisebbség élvezi.”
(A szlovák állam jogrendjének ezt a kitételét a közvélemény a „reciprocitás elveként” szokta emlegetni, s különösen mélyen bevésődött a szlovák köztudatba: még az 1989-es változásokat követő magyar-szlovák politikai-társadalmi vitákban is folyamatosan előkerült. – a szerk. megjegyzése)
Teljes jogfosztás 1945 – 1948-ban. Az 1945-ös Beneš-dekrétumok teljes jogfosztással sújtották a csehszlovákiai német és magyar kisebbséget, megfosztották őket állampolgárságuktól, vagyonukat elkobozták, külső és belső telepítések, lakosságcserék tárgyává tették őket, nyilvános nyelvhasználatukat, iskoláikat betiltották, megszűnt a magyar és német nyelvű sajtó és tájékoztatás. Az elnöki rendeleteket a háború lezárását követően megalakult szlovák megbízotti testületek is szó szerint átvették.
Az 1948-as februári szocialista fordulatot követően is jelentős mértékben megnyirbálták a nemzeti kisebbségek jogait az első Csehszlovákia jogrendjéhez képest. A május 9-i csehszlovák alkotmány (a törvénytár 150/1948. sz. alkotmánytörvénye) az újkori Csehszlovákia (és Szlovákia) egyetlen olyan alkotmánya, mely a nemzeti kisebbségek jogairól említést sem tesz. Ladislav Orosz szerint ennek az oka, hogy a II. világháborút követően a politikai irányvonal az volt, hogy kizárólagos cseh-szlovák nemzetállamot kell építeni nem szláv nemzeti kisebbségek nélkül. A szocialista rendszer ezt követően arra hivatkozva, hogy a gazdasági és szociális különbségek megszüntetése a nemzetiségi különbségeket is megszüntette, nem tartotta szükségesnek a nemzetiségi kérdések kezelését.
Változás csak az 1960-as évekre következett be. Az addigra megtűrtté vált nemzetiségi jogokat az 1960-as szocialista alkotmány (100/1960-as alkotmánytörvény) emelte jogrendbe, mely 25. cikkelyében leszögezte: „A magyar, ukrán és lengyel nemzetiségnek az állam minden eszközt és lehetőséget biztosít az anyanyelvű művelődésre és kulturális fejlődésre.” A 186/1960. sz. közoktatási törvény pedig kimondta, hogy „A magyar, ukrán és lengyel gyerekeknek és fiataloknak létrehozott iskolákban az oktatási nyelv az ő anyanyelvük (29. § 2. bek.).” A Szlovák Nemzeti Tanács házszabálya (113/1960. sz. törvény) pedig az SZNT feladatává tette „a magyar és ukrán nemzetiség sokoldalú fejlődése kedvező feltételeinek biztosítását az egyenjogúság szellemében”.
Csehszlovákia (Szlovákia) történetében kulcsfontosságú és a nemzeti kisebbségek jogállását rendező jogszabályok közül kiemelkedő jelentőségű a 144/1968. sz., a Csehszlovák Szocialista Köztársaság nemzetiségeinek jogállásáról szóló alkotmánytörvény, mely az ún. prágai tavasz időszakának terméke, de azon kevés jogszabályok egyike, mely az ország 1968. augusztus 21-ei megszállása után is a jogrend része maradt és csak az 1989-es rendszerváltást követően, az emberjogi alapokmány elfogadásával szűnt meg.
A szakirodalom kiemeli, hogy a 144/1968-as alkotmánytörvény államalkotóként ismeri el a nemzeti kisebbségeket, elismeri a német nemzetiséget és részben a ruszint is, rögzíti, hogy az állampolgárok szabadon választhatják meg nemzetiségüket, a nemzetiségi hovatartozás nem lehet hátrányára senkinek, és kimondottan megtiltja az elnemzetietlenítésre irányuló bármilyen nyomásgyakorlást. Az alkotmány preambuluma szerint „a Csehszlovák Szocialista Köztársaság dolgozó népét, mely minden állami hatalom forrása, a közös hazában és közös társadalomban megbonthatatlan közösségben a cseh és szlovák nemzettel együtt alkotja a magyar, a német, a lengyel és az ukrán (ruszin) nemzetiség is…”, az 1. cikkely pedig úgy fogalmaz: „A Csehszlovák Szocialista Köztársaság mint a cseh és szlovák nemzet, valamint a területén élő nemzetiségek közös állama…”– ebből Orosz szerint világosan kitűnik a nemzeti kisebbségek államalkotó mivoltának elismerése. Véleménye szerint ezt csak megerősíti, hogy a 2. cikkely arányos képviseletet garantál nekik („A nemzetiségeknek létszámarányos képviselet jár a képviseleti testületekben és más választott szervekben”), s ebből egyértelmű az is, hogy a nemzetiségi jogokat kollektív jogként értelmezi.
Az 1989 utáni szakirodalom egészében véve mégis inkább bírálja ezt a törvényt és jelentőségét marginalizálja arra hivatkozva, hogy lényegében csak rögzíti a nemzeti kisebbségek jogait, de a végrehajtó jogszabályokat soha nem fogadták el hozzá, holott erre maga az alkotmány utal. A 3. cikkely első bekezdése szerint törvényt kellet volna hozni az anyanyelvű oktatásról, az anyanyelvű kulturális fejlődés biztosításáról, a kisebbségi nyelvek hivatali érintkezésben való használatáról, a nemzetiségi kulturális egyesületekről, a nemzetiségi sajtóról és tájékoztatásról. Törvénnyel ezek közül csupán az anyanyelvű oktatást rendezték. A magyar nyelvű sajtó, a kulturális egyesületek és kisebbségi színházak ennek ellenére működtek.
Nem született meg a végrehajtó jogszabály az alkotmánytörvény 5. cikkely 2. bekezdésében garantált képviseleti jogról sem. („A nemzeti tanácsok meghatározzák azt is, hogy mely képviseleti testületek és végrehajtó szervek mellett alakulnak olyan szervek, melyek a kisebbségi jogok végrehajtását szavatolják.”) A mulasztás ellenére az SZNT-ben megalakult a nemzeti bizottságok és nemzetiségek szakbizottsága, a kormány állandó tanácsadó testületként létrehozta a nemzetiségi tanácsát, a nemzetiségileg vegyesen lakott területek magasabb szintű nemzeti bizottságai is működtettek nemzetiségi szakbizottságokat. 1970-ig a szlovák kormányban tárca nélküli miniszterként Dobos László hatáskörébe tartozott a nemzeti kisebbségek problémaköre.
A választási rendszer a maga módján – formálisan – biztosította a nemzetiségek képviseletét a legfelsőbb választott szervekben. A Nemzeti Front jelöltlistájáról pl. 1986-ban 19 magyar képviselő került be a Szövetségi Gyűlésbe, 16 a Szlovák Nemzeti Tanácsba. Orosz arra is felhívja a figyelmet, hogy 1968-at követően törvény garantálta, hogy a nemzeti kisebbségek képviselői a saját anyanyelvükön szólalhattak fel a törvényhozás testületeiben. Ezt a jogot garantálta az SZNT 204/1968. sz., a házszabályról szóló törvénye (18.§), később a Szövetségi Gyűlés 31/1989. sz., az SZGY házszabályáról szóló törvénye is (13. §). „Olyan jogról van szó, melyet a jelenlegi törvényhozás nem biztosít a képviselőinek” – teszi hozzá Orosz. Véleménye szerint Szlovákia alkotmánytörténetében – minden fogyatékossága ellenére – a 144/1968-as alkotmánytörvény a nemzeti kisebbségekre vonatkozó legfigyelemreméltóbb jogszabály. Ezt csak kiemeli, hogy a magyar kisebbség politikai képviselete az alkotmánytörvény kedvező tartalmát csak akkor kezdte igazán tudatosítani, amikor a megszüntetésére sor került.
1990 novemberében a Szövetségi Gyűlés égisze alatt zajlott jelentős politikai küzdelem a nemzeti kisebbségek jogállásáért. Az alapvető jogok és szabadságjogok kartájának beterjesztését követően, mely az új alkotmány szerves része kívánt lenni, s el akarta törölni a 144/1968-as alkotmánytörvényt a nemzeti kisebbségek jogállásáról, az MKDM és az Együttélés képviselői tiltakoztak. Duray Miklós felszólalásában kifejtette, hogy a fennálló jogoknál kevesebbet garantálna a nemzeti kisebbségeknek az új szabályozás, amit a hatályos nemzetközi jogszabályok is tiltanak. Módosító javaslatot terjesztett be, mely kollektív jogokat garantált volna a kisebbségeknek. Mivel a módosítást a szövetségi parlament leszavazta, az MKDM és az Együttélés képviselői tiltakozásul kivonultak a végszavazásról. A 144/1968-as alkotmányos jogállást megszüntető alapjogi kartát magyar részről csak az FMK képviselői szavazták meg.
A karta „Nemzeti és etnikai kisebbségek joga” c. fejezete két cikkelyből állt. A 24. cikkely leszögezte:
„A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás senkinek sem szolgálhat a hátrányára.”
A 25. cikkely pedig így hangzott:
„(1) A nemzeti vagy etnikai kisebbséget alkotó állampolgároknak garantálva van a sokoldalú fejlődés, főként a jog, hogy a kisebbség többi tagjával közösen fejlesszék kultúrájukat, joguk van információt terjeszteni és elfogadni anyanyelvükön és nemzetiségi egyesületekbe tömörülni. A részleteket törvény szabályozza.
(2) A nemzetiségi és etnikai kisebbségekhez tartozó személyeknek törvényben megszabott feltételek mellett garantálják még
a) a saját nyelvükön való művelődés jogát,
b) nyelvük használatát a hivatali érintkezésben,
c) a jogot a nemzeti és etnikai kisebbségeket érintő ügyek megoldásában való részvételhez.”
Orosz szerint Csehszlovákia demokratikus államisága szempontjából az alapjogi karta alkotmánnyá emelése fontos lépés volt, de az objektivitás megköveteli annak kimondását, hogy tartalmilag a 144/1968-as alkotmánytörvény több jogot adott a magyar kisebbségnek, mint a karta, s ha még hozzátesszük – fogalmaz –, milyen változások következtek be 1989 után, feltételezhető, hogy a 144/1968-as törvény megtartása minőségileg új fejezetet nyithatott volna az érvényesítésében.
Változások a magyar kisebbség jogállásában 1989 után
Az 1989-es politikai eseményeket követően a volt Csehszlovákiában megalakultak az új politikai pártok, polgári kezdeményezések, melyek megfogalmazták elképzeléseiket a társadalom jövendő berendezkedéséről. A folyamatból nem maradtak ki a magyarok sem. A Független Magyar Kezdeményezés a Nyilvánosság az Erőszak Ellen mozgalom viszonylag önálló részeként, a Magyar Kereszténydemokrata Mozgalom és az Együttélés Politikai Mozgalom önálló pártként jelent meg a politikai porondon, s az 1990-es szabad választásokat követően bejutottak a parlament(ek)be, az FMK kormányra került, az MKDM és az Együttélés ellenzékben politizált.
1989 novembere azonban teret nyitott a nemzeti, nacionalista és radikális nacionalista politikai erőknek is, közülük a Szlovák Nemzeti Párt szerzett parlamenti mandátumot. Ezek a pártok a nemzeti emancipációs harcot tűzték zászlajukra, leplezetlenül intoleránsak voltak a nemzeti kisebbségekkel, elsősorban a magyarokkal szemben. Orosz megjegyzi: a többi szlovák párt inkább „polgári” jellegű volt, kevésbé intoleráns, de a „nemzeti elem” a politikai programjuk része volt. Az első igazán komoly összecsapásra a nemzeti irányzatok és a polgári pártok között 1990 őszén, a nemzeti kisebbségek jogállását érintő, a hivatali nyelvhasználatról szóló törvény előkészítése kapcsán robbant ki. A modern demokratikus jogállamok többségének jogrendjében szerepel ilyen törvény, a társadalmi berendezkedés szempontjából erre Szlovákiában is szükség volt, írja Orosz, hozzátéve: korábban az alkotmány 3. cikkelye 1. bekezdés ének c) pontja alapján a szlovák és cseh nyelvet használták hivatalos nyelvként, a vegyes lakosságú területeken pedig elfogadták a nemzeti kisebbség nyelvének használatát is a hivatalokban. A 428/1990. sz., a hivatalos nyelvről szóló törvény 1990. október 25-én jóváhagyott változata a szlovák nyelvet tette meg hivatalos nyelvvé Szlovákia egész területén, a hatóságok minden szintjén és formájában. Kötelezte az állami szervek és hatóságok alkalmazottait a szlovák nyelv használatára, a közokiratok kizárólag szlovák nyelven készülhettek, de a települések és településrészek, valamint a földrajzi nevek is csak szlovák nyelven lehettek megjelölve. Ez a nyelvtörvény azt is előírta, hogy „az iskolai oktatási rendszerben ki kell alakítani azokat a feltételeket, hogy a Szlovák Köztársaság polgárai a szlovák nyelvet az hivatali használathoz és általános kapcsolattartáshoz szükséges szinten sajátítsák el”. A nemzeti kisebbségek iránti engedékenység gesztusa volt, hogy a törvény engedélyezte: a 20 %-nál több kisebbségi lakosú községekben és városokban a kisebbség nyelvén lehessen ügyeket intézni a hivatalokban (a küszöb az első Csehszlovákia idejét másolta). „A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek anyanyelv-használati jogát azonban részbe korlátozta a törvény azon kitétele (6. § 2. bek.), hogy ha az ügyben nem kisebbségi polgár is szerepel, a hivatalos nyelven folyik az ügyintézés. Az állami szervek és önkormányzati alkalmazottak nem kötelesek ismerni és használni a nemzeti kisebbség nyelvét. A közokiratok és az írásos anyagok hivatalos nyelven készülnek.” Csupán a bírósági perek esetében maradt meg a nemzeti kisebbségi nyelv használatának korlátozásmentessége.
1992-ig ez volt az egyetlen, a nemzeti kisebbségek jogállását közvetlenül érintő jogszabály, ami megszületett. Orosz ennek a hatását nem minősíti, de azt még kifejti, hogy a 369/1990-es, a községekről szóló törvény áttételesen jó hatással volt a magyar túlsúlyú településeken élő magyarokra, mert a többségi választási rendszernek (346/1990. sz. törvény) köszönhetően a községeknek garantált autonóm jogköröket lakóhelyükön ők gyakorolhatták. A helyi államigazgatás 1990-es átszervezése is hasonló hatással bírt, mert számos körzeti hivatal olyan területet ölelt fel, ahol domináns arányban volt a magyar lakosság (pl. Dunaszerdahely, Somorja, Nagymegyer, Szepsi, Fülek, Tornalja vagy Pelsőc).
Az 1992 – 1994-es választási időszakban a magyar kisebbség jogállását a szlovák alkotmány elfogadása érintette. Az alkotmánytervezet lényegében az alapjogi karta szövegéből indult ki a nemzeti kisebbségek jogait illetően, s nem is haladja meg annak rendelkezéseit, csupán a 34. cikkely 3. bekezdésében arról is rendelkezik, hogy „A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak a jelen alkotmányban garantált gyakorlása nem idézheti elő a Szlovák Köztársaság integritásának megbontását és a többi lakos diszkriminálását.” Ugyancsak a szlovák alkotmány változtatta át az addig hivatalos nyelvet (szlovák) államnyelvvé, meghagyva a más nyelvek hivatali használatának törvényi szabályozása lehetőségét is. Az alkotmány preambulumában a „mi, a Szlovák Köztársaság polgárai” szókapcsolatot a parlamenti többség „mi, a szlovák nemzet”-re módosította, ezzel nemzeti elvűvé téve az alaptörvényt, s ezt az ország nemzeti kisebbségei sérelemként élték meg. Orosz emlékeztet az élesen magyarellenes hangvételű parlamenti vitára, ahogyan arra is, hogy az alkotmányt nem csupán az Együttélés és az MKDM képviselői nem szavazták meg, hanem a Demokratikus Baloldal két magyar képviselője, Zselenák József és Varjú János sem. Orosz szerint a szlovák alkotmány így is megfelel a nemzetközi elvárásoknak, a nemzeti kisebbségek jogállása vonatkozásában azonban megkérdőjelezi alkotmányos jogállásukat, mert míg az alapjogi karta preambuluma megengedő a kartát meghaladó jogok és szabadságok kiterjesztését illetően, a szlovák alkotmány preambuluma ezt kizárja.
A magyar kisebbség jogállását 1993-1994-ben két további törvény érintette, a 154/1994. sz. anyakönyvi törvény és a 191/1994. sz. törvény a települések kisebbségek nyelvén történő megjelöléséről. Az anyakönyvi törvény lehetővé tette a nem szlovák nemzetiségű személyek számára, hogy saját nyelvükön anyakönyvezzék a nevüket, a nőknek pedig azt is, hogy a szlovák -ová nőnévképző nélkül kerüljenek hivatalos bejegyzésre. A települések kisebbségi nyelvű megjelölését a jóváhagyott törvény ott engedélyezte, ahol az adott kisebbséghez tartozó lakosság számaránya elérte vagy meghaladta a 20 százalékot.
1994 és 1998 között nemzetiségileg konfrontatív volt a politikai légkör. Mečiar, Slota és Ľupták koalíciója a „magyar kártyát“ használta a bajok elfedésére, így nem csupán a nemzetiségi viszonyok romlottak, hanem a nemzeti kisebbségek jogállása is. 1995-ben megszületett a 270/1995. sz. törvény a Szlovák köztársaság államnyelvéről, mely megszüntette a hivatali nyelvhasználatról rendelkező jogszabályt és előírta az államnyelv használatának szabályait és az államnyelv védelmét. Orosz kifejti, hogy a törvény számos értelmezhetetlen kitételt tartalmaz (pl. a 3. § 1. bek. 2. pontja szerint:”Az államnyelv megfelelő ismerete szóban és írásban feltétele a munkaviszony vagy ennek megfelelő jogviszony létesítésnek, és feltétele a egyezményes munkavégzésnek az adott tevékenységi körben a közjogi szerveknél”; vagy a kulturális miniszter büntetéskirovási jogosultsága a törvény szabályainak megsértéséért, bár jelenleg már csak a felügyeletet gyakorolhatja, büntetést nem vethet ki). Ez főként a magyarok körében okozott jogbizonytalanságot. Az államnyelvtörvény olyan rendelkezéseket is tartalmazott, melyek a nemzeti kisebbségek addig meglévő jogait korlátozták például az iskolai pedagógiai dokumentáció vezetésének nyelvéül az államnyelvet írta elő, ugyanígy korlátozta a községi krónikák vezetésének nyelvét, főként azonban a hivatali nyelvhasználati törvény egészének hatályon kívül helyezésével megszüntette a kisebbségi nyelvek használatát a hivatali kapcsolatokban. Ellenzéki képviselők csoportja az alkotmánybírósághoz fordult az államnyelvtörvény egyes kitételei miatt. Az alkotmánybíróság a PL. ÚS 8/96. sz., 1997. augusztus 26-ai határozatában egyebek közt kimondta: „A Szlovák Köztársaság Nemzeti Tanácsának 270/1995. sz., a Szlovák köztársaság államnyelvéről szóló törvénye 3. § 5. bekezdésének rendelkezése az érintett törvény 12. §-ával együtt értelmezve olyan a terjedelemben, amilyenben a Szlovák Köztársaság nemzeti vagy etnikai kisebbségekhez tartozó polgáraira vonatkozik, nincs összhangban a Szlovák Köztársaság Alkotmánya 34. cikkelye 2. bekezdésének b) pontjával”.
Negatívan érintette a magyar kisebbséget, hogy a 360/1996. sz., a házszabályról szóló törvénnyel megsemmisítették a törvényt, mely lehetővé tette a képviselők anyanyelvükön történő felszólalását a parlamentben. Áttételesen a területi és közigazgatási felosztásról szóló törvény és a hozzá kapcsolódóan bevezetett reformok a helyi államigazgatásban(a 221/1996. és 222/1996. sz. törvények), melyek következtében megszűntek a körzeti hivatalok a jelentős számú magyar lakossággal bíró székhelyeken.
A magyar kisebbség jogállásában jelentős, hogy a számára kedvezőtlen társadalmi légkörben 1995. március 19-én aláírásra került A Szlovák Köztársaság és Magyar Köztársaság jószomszédi viszonyáról és baráti együttműködéséről szóló szerződés (magyar-szlovák alapszerződés, a t. 115/1997. sz. alatt tette közzé), mely egész sor rendkívül előremutató elemet tartalmaz. „A szerződő felek pl. kötelezték magukat a nemzetközi egyezményekből fakadó politikai jellegű normák és kötelezettségek betartására (pl. az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlásáéra), törvényerejű kötelezettségként (az alapszerződés 15. cikkelye 4. bekezdésének b) pontja). Orosz szerint az, hogy Szlovákia ezt a szerződést aláírta, annak köszönhető, hogy ki akart törni az erősödő nemzetközi elszigeteltségből és bizonyítani akarta, hogy jóindulatú a magyar kisebbséggel szemben és meg tud állapodni szomszédjával a rendkívül érzékeny kisebbségi kérdésben is. 1995-ben sor került a kisebbségi keretegyezmény ratifikálására is, ami szintén befolyással volt a szlovákiai magyarok helyzetére.
1998 és 2006 között megváltozott a magyar kisebbség politikai képviseletének helyzete: kormánypárt lett a Magyar Koalíció Pártja. (A koalíció többi tagja: SDK, SDĽ, SOP.) A magyar kisebbség helyzetében a jogrendet illetően elsősorban az oktatásügyben és a kisebbségi nyelvhasználat terén következtek be azonnali változások. Az 5/1999. sz. közoktatási törvény átírta az 1984-es (többször módosított) jogszabályt, módosult az államnyelvtörvény és az iskolák államigazgatásáról szóló törvény, így lehetővé vált a nemzeti kisebbségek iskoláiban a kétnyelvű bizonyítványok kiadása és a pedagógiai dokumentáció államnyelvi vezetése mellett a nemzeti kisebbség nyelvén történő vezetése is.
Ennek az időszaknak a legfontosabb törvénye a nemzeti kisebbségek nyelvhasználatáról rendelkező 184/1999. sz. törvény, mely újra bevezette, hogy azokban a községekben, ahol a kisebbség számaránya – a legutóbbi népszavazáson mért adatok szerint – eléri vagy meghaladja a 20 %-ot, használható a kisebbség nyelve a hivatali érintkezésben. A kormány törvénytervezete nem felelt meg az MKP elképzeléseinek, mely komplex és sokkal szélesebb körű nyelvhasználatot lehetővé tevő saját javaslatot nyújtott be (259. sz. parlamenti beadvány), sikertelenül. A MKP kormányjavaslathoz benyújtott módosításait is rendre elvetette a törvényhozás, így az utolsó pillanatig kétséges volt, hogy az MKP megszavazza-e azt, emlékeztet Orosz. Megszavazta, mert a magyar szavazatok nélkül nem született volna meg a kisebbségek nyelvhasználatáról szóló törvény. Ennek alapján végrehajtó rendeletek születtek, pl. a 217/1999. sz. miniszteri rendelet a pedagógiai dokumentáció vezetéséről, a 221/1999. sz. rendelet azon települések jegyzékéről, ahol a kisebbség nyelve a hivatali érintkezésben használható. Egyéb törvények ebben az időszakban csak mellékesen érintették a nemzeti kisebbségeket (pl. a könyvtárakról, a műemlékvédelemről vagy a műsorszórásról szóló törvények). Az MKP nemzeti kisebbségek jogállásának javítására vonatkozó egyéb törekvései elsősorban az SOP és SDĽ elutasító magatartása miatt mondtak csődöt, fogalmaz Orosz. Konkrétan ennek esett áldozatul az alkotmány preambulumának módosítása, az alkotmány a kisebbségek jogállását rendező II. fejezete negyedik szakaszának módosítása, a nevesítetlen földek települési tulajdonba adása, az önálló magyar egyetem létrehozása és a magyar többségű ún. komáromi megye kialakítása a nagyobb területi egységek önkormányzatainak létrehozásakor. Kedvezően a nemzeti kisebbségekre csak a Regionális és kisebbségi nyelvek európai kartájának ratifikálása hatott (2001. július 1.), bár az MKP elégedetlen volt azon átvett rendelkezések körével, melyeknek a teljesítésére Szlovákia kötelezte magát.
A 2002-es választásokat követően az MKP újra kormánypárt lett (koalíciós partnerei: SDKÚ, KDH, ANO.) Ennek az időszaknak magyar szempontból a legnagyobb sikere a magyar tanítási nyelvű Selye János Egyetem létrehozása (a 131/2002. sz. törvény módosításával), de bekerült a jogszabályokba a nemzeti kisebbség nyelvén (is) oktató iskolák kétnyelvű megjelölése, az elektronikus közmédiumokban az önálló kisebbségi adások szerkesztőségének létrehozása. Kihatással van a nemzeti kisebbségek jogállására az elfogadott antidiszkriminácós törvény (365/2004.), a büntető perrendtartás pontosítása a tolmácshoz való jogot illetően, valamint a 13/2006. sz. névhasználati törvény, mely megkönnyíti a nem szlovák nemzetiségű nők anyanyelvű családinév-használatát. Az MKP ebben a megbízatási időszakban sem tudta elérni a nemzeti kisebbségek nyelvhasználatáról szóló törvény olyan módosítását, mely az előző időszakban benyújtott tervezetének megfelelt volna, holott a koalíciós kormányprogram erre kötelezettséget vállalt, és nem született meg a kisebbségi kultúrák finanszírozásáról szóló törvény sem.
A 2006-os parlamenti választásokat követően a története legjobb eredményét hozó (11,68%) MKP nem került be a kormányba, melyet a Robert Fico vezette győztes Smer-SD alakított meg a Ján Slota vezette SNS-szel és a Vladimír Mečiar vezette HZDS-szel. Ettől a koalíciótól nagyvonalúság a kisebbségekkel szemben nem volt elvárható. A fenyegető veszélyeket a 245/2008. sz. közoktatási törvény meghozatala során az MKP sikeresen védte ki annak köszönhetően, hogy jó stratégiát és taktikát választott. Az MKP politikai alkut kötött és a kormánypártokkal együtt megszavazta a Lisszaboni Szerződést, melyhez háromötödös parlamenti többség kellett, így a közoktatási törvény és a vele kapcsolatos rendeletek megőrizték a fennálló helyzetet (status quo), majd ezt követően a Smer-SD parlamenti frakciója támogatásával a tankönyvek földrajzinév-használatában kialakult vitát is kedvezően tudták lezárni.
Ladislav Orosz elemzése ezen a ponton ér véget. Összegezésképpen leszögezi, hogy a létező jogszabályok elegendő jogot és lehetőséget biztosítanak Szlovákiában a nemzeti kisebbségeknek, a nemzetközi egyezmények szlovák jogrend felett állása pedig a jogorvoslatnak is. Orosz szerint nincs szükség a magyar kisebbség által szorgalmazott, a második Dzurinda-kormány kormányprogramjába is felvett – önálló törvényre a kisebbségek jogállásáról, mivel az – mint Orosz írja – ütközne a szlovák törvénykezési rendszer filozófiájával. A nemzetiségi és etnikai kapcsolatok javítása érdekében Orosz megfontolásra ajánlja, hogy a kisebbségi nyelvhasználati törvény módosításával tegyék lehetővé a polgári szertartások (esküvők, temetések) kisebbség nyelvén történő végzését; iktassák törvénybe a létező gyakorlatot, hogy az elnöki irodához, a parlamenthez, a kormányhivatalhoz, az emberjogi biztoshoz) anyanyelvén írt beadvánnyal is fordulhat a nemzeti kisebbséghez tartozó polgár. Javasolja még, hogy újból tegyék lehetővé a parlamenti képviselőknek, hogy a parlamenti vitákban anyanyelvükön szólalhassanak fel (ehhez a házszabályt kell módosítani), mert ezzel a joggal – míg létezett – is ritkán éltek a képviselők, a jogállamiság elmélyítése érdekében pedig a legfontosabb jogszabályokat a nemzeti kisebbségek nyelvén is tegyék közzé hivatalos fordításban, valamint az államnyelvtörvény problematikus kitételeit is vizsgálják felül. Orosz szerint nem szabad mulasztásos törvénysértéseket sem elkövetni a hatóságoknak ( a 2001-es népszámlálást követően nem adták ki a kisebbségi nyelven megjelölendő helységek listáját), a kisebbségek nyelvhasználatának alkalmazásával kapcsolatos problémákat pedig kormányrendeletben kellene tisztázni (ehhez alkotmányos felhatalmazást kell teremteni, 120. cikkely 1. bek.).
A magyar kisebbség (MKP) által megfogalmazott jogállási rendezéssel kapcsolatosa Orosz szkeptikus. Hosszú távon nem tartja kivitelezhetőnek a magyar többségű megyét, a területi autonómiát, a Beneš-dekrétumok megszüntetését a Szlovákiában uralkodó körülmények miatt, de azért sem, mert ezzel az MKP másfajta („kevésbé radikális”) követeléseinek a támogatását is elveszíteni a szlovák politikai pártok részéről. A kisebbségek jogállását érintő kérdésekben Orosz szerint a többnemzetiségű társadalom egészének a konszenzusára van szükség. Mivel nemzetközileg a szlovákiai kisebbségi jogok szintjét megfelelőnek tekintik, belföldön a kisebbségek bizalma a közhatalmi szervek iránt akkor nőhet, ha a létező jogok gyakorlati kivitelezése következetesen juthat érvényre. Az alkotmány és a törvények betűje ugyanis nem jelenti automatikusan, hogy a betartásuk is garantálva van.
Kiegészítés a 2008-at követő időszakhoz
Orosz tanulmánya is előrejelezte, hogy az első Fico-kormánytól nem várható lényegi előrelépés vagy változás a kisebbségi jogok területén. Az MKP-ban bekövetkezett pártszakadás és a Most-Híd vegyespárt megalakulása megváltoztatta a magyarkérdésben addig képviselt irányvonalakat. Az MKP képviselete a 2010-es választásokon nem jutott be a parlamentbe. A Most-Hídnak, mely szlovák és magyar képviselőkkel bejutott a parlamentbe, ismét sikerült kormányra kerülnie. A Radičová-kormány idején sikerült fontos változásokat eszközölnie a kisebbségi nyelvhasználati törvényben. Kötelező érvénnyel bekerült pl. a rendelkezésekbe, hogy az életveszélyre figyelmeztető feliratokat a 20 %-nál több kisebbségi lakosú községekben a kisebbség nyelvén is fel kell tüntetni, s ha ez nem történik meg, büntetés is kiróható érte, ám ez is az írott malaszt kategóriába tartozik. Nincsenek hozzá végrehajtó rendelkezések, nem világos, ki látja el a felügyeletet, ki rója ki a büntetéseket. Ugyanez a helyzet a vasútállomások és pályaudvarok megjelölésével és a vállalkozói szféra egészének nyelvhasználatával (az üzletközpontokban, cégeknél pl. még a veszélyjelző feliratok sincsenek kiírva magyarul, a reklám- és tájékoztató feliratokról nem is szólva). Perspektivikusan módosult ugyan a nyelvhasználatot lehetővé tevő lakossági arányszám mértéke is 20-ról 15 százalékra, de ez leghamarabb a 2021-es népszámlálási adatok esetében változtathat a községek listájának összetételén (egymást követő két népszámláláson kell a lakosságaránynak változni).
Fontos tény – ami Ladislav Orosz elemzéséből kimaradt –, hogy a nemzeti kisebbségek problémaköre 1998 és 2006 között kormányalelnöki koordináció és felügyelet alatt állt, a kulturális támogatások vonatkozásában pedig, hogy a kulturális tárcánál magyar államtitkár is működött. A kormányhivatal tanácsadó testületeként kisebbségi tanács alakult. Az oktatásügyi minisztériumnak volt nemzetiségi főosztálya és léteztek kisebbségi szakmai testületek-intézetek is. Az első Fico-kormány idején formálisan kormányalelnöki hatáskörben maradtak a nemzeti kisebbségek (D. Čaplovič) és a nemzetiségi tanács. A 2010-ben megalakuló Radičová-kormány pedig megerősítette Rudolf Chmel (Most-Híd) kormányalelnök jogköreit, kiterjesztette felügyeleti jogát a nemzeti kisebbségek iskoláira, hozzá rendelte a kulturális támogatások elosztásának kérdéskörét is. Ehhez a nemzetiségi tanács mellé nemzetiségenként önálló pályázatelbíráló és javasló bizottságokat hoztak létre, melynek döntéseit azonban a kormányalelnök hivatala felülbírálhatta.
A 2012-es előrehozott parlamenti választásokat követően, amikor a Smer-SD egyedül alakíthatott kormányt, ez a kormányalelnöki poszt megszűnt. A nemzetiségi tanács és a nemzetiségi kulturális támogatások kezelésének koordinátora lényegében a kormányhivatal hivatalvezetője és a nemzetiségi osztály néhány hivatalnoka lett (lényegében a szocialista éra modellje.), rövid ideig kisebbségi kormánybiztos (A. Nagy László – MOST-Híd) is létezett, de tehetetlensége miatt lemondott. A tanácsadó testületek megmaradtak. Érdemi előrelépés a nemzeti kisebbségek jogainak vonatkozásában nem történt. Menet közben az emberi jogok és kisebbségi jogok agendáját többször is áthelyezték (a külügyminiszterhez, majd az igazságügyi miniszterhez).
Kormányalelnöki szintű kezelője a nemzeti kisebbségek problémakörének jelenleg sincs, csak kormánybiztos van a kormányhivatalban. A kormány programnyilatkozatában annyi szerepel, hogy törvényben fogja rendezni a kisebbségi kultúrák finanszírozását.
Az a tény, hogy a szlovákiai nemzeti kisebbségek jogi helyzete az egymást váltó kormányok magyar kisebbséghez való viszonyulásának a függvénye (elsősorban), a nem szlovák nemzetiségű állampolgárok jogbiztonságát nem erősíti, hanem egyenesen esetlegessé teszi. A Ladislav Orosz által már 2008-ban megfogalmazott, a jogbiztonságot és állam iránti bizalmat növelő javaslatokat a most regnáló hatalom sem veszi figyelembe.
(ngyr) Az írás az Önkormányzati Szemle számára készült